理论热点丨杨晓蔚：协同推进高水平保护与高质量发展的有效探索EOD模式作为一种创新性的项目组织实施方式，目前尚未形成完善且成熟的制度体系。需要科学选择EOD模式的推广项目和发展方向，积极探索符合各地实际的EOD模式推进路径，更需要各级地方政府、有关部门的引导、扶持、鼓励和必要的监督等，为其创造良好、宽松的发展条件和政策环境。
习总在2023年全国生态环境保护工作会议上，深刻阐述了新征程继续推进生态文明建设需要正确处理好的五个重大关系EMC体育官方网站，对新起点上加强生态文明建设提出了更高的明确要求。其中，正确处理高质量发展与高水平保护的关系，体现了统领、管总的地位。
近年来，生态环境部联合国家发改委和金融机构在全国推行生态环境导向的开发模式（以下简称“EOD模式”）的创新探索，有效地推动了“绿水青山就是金山银山”理念的实践，找到了一条生态环境高水平保护和经济高质量发展有机融合、生态效益与经济效益“双赢”的有效途径。
党的以来，我国生态文明建设发生了历史性、转折性、全局性的变化，实现了“四个重大转变”，取得了举世瞩目的成就，生态环境状况持续改善，人民群众对生态环境的满意度逐步提升。然而，当前我国绿色发展水平整体还不够高、基础还比较薄弱，生态环境保护工作仍然面临治理模式单一、政府投入困难、社会资本参与度不高等问题，要坚持生态优先、绿色发展，把生态优势转化为经济优势，必须从各地生态文明建设的实际出发，认真总结各地成功的经验，积极探索各种有效载体和投资模式。
在这一背景下，深入推行EOD模式，正是落实绿色发展理念，协同推进高水平保护与高质量发展的有益尝试。
第一，EOD模式是统筹推进高水平保护与高质量发展的科学选择。以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化，是我国进入绿色化、低碳化发展新阶段的必然要求。EOD模式通过生态环境治理,与收益较好的关联产业进行有效融合，提升产业开发价值，既能解决生态环境治理问题，扎实推进生态环境高水平保护，又能带动产业发展，在经济发展和环境保护之间找到平衡点，推动实现生态环境资源化、产业经济绿色化，努力实现经济高质量发展。
第二，EOD模式是践行“绿水青山就是金山银山”理念的创新举措。EOD模式通过生态环境治理项目改善生态环境质量，将绿色项目的经济效益与环境效益相结合，把环境资源转化为发展资源，把生态优势转化为经济优势，打通了“绿水青山”与“金山银山”双向转化的通道，是“绿水青山就是金山银山”理念在项目运作与实践层面上的具体应用，也是环境治理模式和生态产品价值转化机制的重要创新。
第三，EOD模式是解决生态环境治理资金需求难的有效渠道。当前，国家对生态文明建设的资金投入不断加大，但目前资金的投入总体规模较低，主要依靠政府财政投入的方式，远远不能满足生态文明建设对资金长期性和巨额性的需求。EOD模式的实施，有助于拓宽环保投融资渠道，提高社会资本参与生态环境治理的积极性，既能减轻政府财政资金支出压力，减少地方政府隐性债务风险，又能有效破解生态环境治理项目财政投入不足、资金来源渠道缺乏、环境效益难以转化为经济效益的现实问题，加大对生态环境治理的投入，提升生态环境治理项目造血能力。
推进生态环境导向的开发模式，一定要因地制宜，从各地实际出发，充分利用当地的生态环境基础条件、资源优势和产业优势，认真做好统筹谋划工作，突出重点，明确方向，科学选择对污染防治攻坚战支撑作用大、实施必要性强、实施基础好、环境效益显著的重大工程项目。
一要围绕当地突出生态环境问题开展EOD项目谋划。这是推行EOD模式的前提。EOD项目的首要任务就是要突出政府亟须解决的对生态环境有严重影响的环境问题。要坚持问题导向，紧紧围绕《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》提出的流域水生态环境综合治理、湖库水生态环境保护修复、水源涵养区保护、饮用水源地保护等十四类生态治理环境内容，通过调查研究、成因分析，找准本地区突出的生态环境保护问题、治理方向，高质量谋划实施生态环境治理类项目。要坚持生态环境的导向，严格遵循EOD模式的核心要义，正确把握生态环境治理项目与产业发展的投入比例。
二要围绕当地生态环境资源禀赋突出项目亮点特色。EOD项目内容丰富，应该因地制宜，加强分类指导，依据当地生态环境资源禀赋和关联产业基础分析，找准切入口，做好特色产品的资源开发和文化挖掘。要优化EOD项目总体布局，鼓励和引导各地积极探索实践，创新推动生态环境高水平保护、经济高质量发展，努力打造不同领域、不同地方各具特色的EOD项目样板和典型案例。如浙江省温州洞头区、宁波象山县针对海洋及岸线污染问题，谋划海岛海域生态环境治理工程，配套海上休闲运动、海岛康养度假、海港生态渔业及信息产业等，实现“海上花园”的实践样板；嘉兴市以南北湖区域“山—湖—海”生态系统修复为内核，将核能、太阳能、氢能等“零碳能源”应用在周边文旅、科创产业中，形成“低碳产业环绕优美环境”的“金镶玉”发展模式。
三要围绕各地资源优势和基础合理规划发展关联产业。EOD模式的重要创新在于提出将公益低收益的生态环境治理项目与有较好收益的特色关联产业进行有效融合，以解决环保项目财政投入不足的问题。在关联产业规划上，一方面，要注重产业的“关联”度。要立足区域生态环境实际，结合当地资源优势和产业优势，将关联产业开发项目与生态环境治理有机结合起来，通过生态环境质量的改善，有效提升关联产业开发的价值，实现生态环境治理与关联产业开发的良性循环，并能通过整体实施，将未来溢价提前锁定并用于生态环境治理。另一方面，要注重关联产业的资金回报能力。要认真分析生态环境治理对优势产业的价值提升作用，确保关联产业项目收益能够涵盖生态环境治理投入，实现成本与收益平衡。
一要大胆探索，积极开展生态环境治理创新发展模式的有效尝试。生态环境部等部门按照党中央、国务院“探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式”“创新环境治理模式”“鼓励将生态环境修复与生态产品经营开发权益挂钩”等部署要求，积极探索推进EOD模式创新。2018年就提出要探索开展EOD模式。2020年以来，生态环境部会同国家发展改革委、国家开发银行开展了生态环境导向的开发模式试点，各地与相关金融机构建立合作关系，建成了国家级和省级生态环保金融支持项目储备库，总结推广了一批EOD项目典型案例。在探索试点、总结各地经验教训的基础上，相继研究制定了《生态环保金融支持项目储备库指南(试行)》《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》等指导性、规范性政策文件。据生态环境部部长黄润秋在2024年全国生态环境保护工作会议上的工作报告：截至2023年底，累计向金融机构推送229个EOD项目，总投资9718亿元，融资需求6828亿元，已获授信2012亿元。下一步，应按照《关于全国推进美丽中国建设的意见》提出的“健全生态产品价值实现机制，推进生态环境导向的开发模式和投融资模式创新”要求，鼓励有条件的地方守正创新，进一步从加强政策支持、规范投融资模式和促进生态产品价值转化等方面深入开展探索、研究。
二要因地制宜，有针对性地树立不同类型的生动样板和模式范例。当前，EOD模式正在探索实践中，必须鼓励和引导各地根据各自不同的情况，在产业融合发展、实施路径、投融资机制等方面认真开展试点探索，形成各具特色的EOD经验模式，推动实现生态效益和经济效益的互利双赢。目前，全国许多地方积极探索，主动作为，形成了一批可推广可复制的典型案例。比如，近年来，山东省深入开展EOD模式的探索实践，形成了既有峡山、乐陵等全域推进模式，又有日照水库、龙口北河等重点流域推进模式；湖南省通过EOD项目的试点，探索出“水生态环境保护+片区综合开发”“生态环境综合治理+乡村振兴”“生态环境基础设施建设+产业园区开发”“农业农村污染治理+生态农业开发”四类典型模式。
三要守正创新，依法依规推进EOD模式的探索实践和组织实施。EOD模式是一种在“守正”基础上的“创新”，重在理念、方法、路径、政策的创新。要正确理解实施EOD模式的目的、意义、内容、范围和路径，防止随意寻找生态治理与修复项目或过度包装，无限泛化项目收益，把EOD模式作为地方政府融资引资的工具。要坚持市场化运作，项目实施不涉及商业房地产开发等，严格遵守“不得以任何形式增加地方政府隐性债务”的要求；更不能以EOD模式试点的名义，突破现有项目立项、招投标、投融资、土地利用、资源开发、资金使用等相关法规制度和政策要求。最近颁发实施的《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》明确规定了EOD模式十四个方面的生态环境治理内容，有利于促进EOD模式规范实施、健康发展。
EOD模式，是一项复杂的系统工程，作为一种新的创新模式，需要各级地方政府、有关部门的引导、扶持、鼓励和必要的监督、协调、服务，以及金融机构、市场实施主体的协同推进，为其创造一个良好、宽松的发展条件和政策环境。
第一，加强引导，加大对EOD模式的宣传力度。要针对各地在EOD项目申报和实施过程中出现的共性问题，以《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》印发实施为契机，有针对性地开展相关政策解读、业务宣传和项目策划培训，增强社会各界对EOD模式概念、目标、内容、实施方式等认知，让更多的人了解EOD模式，关注EOD模式，让更多的企业经营主体和金融机构参与到EOD项目的谋划、建设中来。同时加强成功经验和典型案例的宣传推广，以更好地发挥典型项目的引领示范作用，确保EOD项目模式规范健康有序推进。
第二，强化服务指导，加大对EOD模式的推进力度。地方政府要探索建立EOD项目组织实施机制，强化组织领导，加强对EOD项目谋划申报、论证评估、资金匹配、绩效评价等方面的规范管理，更好地发挥好项目组织主体的主导作用。要高质量谋划生态环境治理和关联产业项目，系统推进部门联动、银企合作，引导社会各界共同投入。要精心选择项目谋划水平高，熟悉环保、土地、投资、金融、产业运营等相关政策的第三方咨询机构和综合实力强、营运管理经验丰富的市场主体，加强对项目的技术指导，推动项目规范谋划、落地落实，确保生态环境治理效果和关联产业长期持续发展。企业作为市场主体，要按照自主决策、自负盈亏的原则，统筹推进项目落地实施、运维经营，在完成生态环境治理任务的同时，实现良好的经济效益，真正发挥好项目实施主体的作用。金融机构要提前介入EOD项目谋划，创新金融产品和投融资机制，为EOD项目提供更多的长期低成本可持续的资金支持。
第三，完善政策措施，加大对EOD模式的监管力度。EOD是一种新的模式创新和实践，需要进一步在理论、政策、制度上进行研究、探索和完善。要继续加强对EOD模式的概念、内涵及相关理论、案例、路径、风险、支撑机制等的研究，将其发展理念真正转化为促进生态环境高水平保护和经济高质量发展有机融合的动力。要进一步健全完善与EOD模式相匹配的生态环境保律法规体系和考核评价、奖惩激励机制，不断增强地方政府推进EOD模式的动力，调动市场主体参与EOD模式的积极性。要吸取PPP模式“重建设、轻运营”的经验教训，高度重视对EOD项目全过程的跟踪服务和监督管理，及时发现并解决项目推进过程中出现的问题，规范有序地推进EOD模式创新和实践。